以協商為主的開發許可制 若缺乏民間參與及公平性 難免有利益交換嫌疑
台北市都發局長因為南隆開發案遭到監察院彈劾一事，連日來引起多方的討論，在「時論廣場」版，張俊哲及王維仁君接由都市規劃者的膽識及創意能力來看待此一事件，王君甚且引用美國重要城市的運作經驗，指出「監察或司法單位很難做絕對的是非認定，過度的介入就傷害了這個制度（開發許可制）的運作機制」。筆者除了對此一論述有不同的資料陳述外，對於現階段都市規劃者的角色也略有所思考。
近年來，台灣的土地使用分區管制制度嘗試融入以協商為主的開發許可制，最著名的例子為由工業區變更為商業區的案件－京華開發案及最近的南隆開發案。上述的開發許可制是源自英國，近年來也逐漸影響及以土地使用分區管制為主的美國。由於協商制度所牽涉的面向往往涉及民間各部門，行政部門的決定也深切影響了各方的利益，因此以成為美國司法界所關心的一個重點。例如，美國最高法院近年來對此已有兩個著名的判例，一為Nollan V. California Coastal Commission (1987) ，另一則為Dolan V. City of Tigard (1994) 。而加州政府甚且制訂了66030法案 (California Government Code Sections 66060-66037)，由此建立了法院介入於此協商機制的正當性；甚且，在王君文中所提的舊金山是就有一個與都市規劃委員會相關的個案，為Guinnane V. San Francisco City Planning Commission (1989)，隔鄰之柏克萊市也曾有一個個案，為Mittri Saad V. City of Berkeley (1994)，由此可見美國的司法單位可能並非如王君所言的－沒有「過度的介入」。
目前，這個在台灣剛處於起步階段的協商機制，已經因為南隆開發案中隱晦的財團捐款疑點而受到嚴重的打擊，同時讓人懷疑都市規劃的目的到底是在為誰服務？這無疑是都市規劃者必須思考的課題。目前的協商機制大抵是以民間參與或是公私合夥為名義，然而我們對於誰能代表所謂的「私部門」或是「民間社會」，似乎還未能給予嚴肅的思考。著名的都市規劃學者曼紐˙卡司提爾透過其對於都市社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」，的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此也必須倚賴於政府，並且成為政府的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，他並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的主流價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會革新的主要來源，而政黨、政治聯盟或利益團體則為社會談判或交易的對象。
然而，對於社會變遷而言，社會運動與政治體系並沒有階層的差異，倘若沒有社會運動就沒有來自於民間社會對於政府所建構出來的行為準則、價值觀及財產權進行挑戰。可是另一方面，如果沒有政黨及政府的支持，及一個開放的政治體系，那麼那些由社會運動所創造出來的新價值及新的需求不僅會消退，而且也無法促成社會的改革及制度變遷，因此兩者之間是相輔相成的，缺一不可。可是，倘若我們以上述卡氏之見來檢視目前所謂的民間參與或是公私合夥，其實可以發現我們的思考或舉動皆仍侷限於政治體系的範疇，而沒有真正的跨足於民間社會部門，這也難怪目前的協商制度充滿了利益交換的嫌疑。
其實，都市規劃協商機制的能否建立，最主要的關鍵即在於間社會是否能夠充分的參與，一個缺乏民間社會合作參與的機制是不具資格被稱之為公私合夥的。觀諸上述發生於美國的諸多判例，其主要的精神即是要保持此協商機制的民間參與及公平性。在此協商機制裡，必須賦予地方社區及非營利組織（或非政府組織）公平參與的權力，使政策的決定不在完全倚賴於政府技術菁英的指揮，讓身處地方社區的公民能夠掌握對於未來都市發展的相對自主權。或許在開放的對談、討論及傾聽彼此不同意見的協商過程之中，所獲致的共識才是都市規劃運行的基準。而都市規劃者個人的創意及膽識雖然重要，但在建立民間參與的協商機制考量下，可能並非是絕對的。
1998/11/12 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。
