都市規劃的民主願景

以協商為主的開發許可制 若缺乏民間參與及公平性 難免有利益交換嫌疑

台北市都發局長因為南隆開發案遭到監察院彈劾一事，連日來引起多方的討論，在「時論廣場」版，張俊哲及王維仁君接由都市規劃者的膽識及創意能力來看待此一事件，王君甚且引用美國重要城市的運作經驗，指出「監察或司法單位很難做絕對的是非認定，過度的介入就傷害了這個制度（開發許可制）的運作機制」。筆者除了對此一論述有不同的資料陳述外，對於現階段都市規劃者的角色也略有所思考。

近年來，台灣的土地使用分區管制制度嘗試融入以協商為主的開發許可制，最著名的例子為由工業區變更為商業區的案件－京華開發案及最近的南隆開發案。上述的開發許可制是源自英國，近年來也逐漸影響及以土地使用分區管制為主的美國。由於協商制度所牽涉的面向往往涉及民間各部門，行政部門的決定也深切影響了各方的利益，因此以成為美國司法界所關心的一個重點。例如，美國最高法院近年來對此已有兩個著名的判例，一為Nollan V. California Coastal Commission (1987) ，另一則為Dolan V. City of Tigard (1994) 。而加州政府甚且制訂了66030法案 (California Government Code Sections 66060-66037)，由此建立了法院介入於此協商機制的正當性；甚且，在王君文中所提的舊金山是就有一個與都市規劃委員會相關的個案，為Guinnane V. San Francisco City Planning Commission (1989)，隔鄰之柏克萊市也曾有一個個案，為Mittri Saad V. City of Berkeley (1994)，由此可見美國的司法單位可能並非如王君所言的－沒有「過度的介入」。

目前，這個在台灣剛處於起步階段的協商機制，已經因為南隆開發案中隱晦的財團捐款疑點而受到嚴重的打擊，同時讓人懷疑都市規劃的目的到底是在為誰服務？這無疑是都市規劃者必須思考的課題。目前的協商機制大抵是以民間參與或是公私合夥為名義，然而我們對於誰能代表所謂的「私部門」或是「民間社會」，似乎還未能給予嚴肅的思考。著名的都市規劃學者曼紐˙卡司提爾透過其對於都市社會運動的研究來分辨「政治體系」與「民間社會」，的差異。他認為政治體系的目標是在於政府，因此也必須倚賴於政府，並且成為政府的一部份，所以在某種程度之下，政治體系必須制度化某種社會控制，並且接受某種程度的妥協或交易。可是，另外一方面，社會運動則是生存及發展於民間社會，他並不像政治體系一般，必須受限於遊戲的規則，或是拘泥於制度化的主流價值及標準。這也就是為什麼社會運動是社會革新的主要來源，而政黨、政治聯盟或利益團體則為社會談判或交易的對象。

然而，對於社會變遷而言，社會運動與政治體系並沒有階層的差異，倘若沒有社會運動就沒有來自於民間社會對於政府所建構出來的行為準則、價值觀及財產權進行挑戰。可是另一方面，如果沒有政黨及政府的支持，及一個開放的政治體系，那麼那些由社會運動所創造出來的新價值及新的需求不僅會消退，而且也無法促成社會的改革及制度變遷，因此兩者之間是相輔相成的，缺一不可。可是，倘若我們以上述卡氏之見來檢視目前所謂的民間參與或是公私合夥，其實可以發現我們的思考或舉動皆仍侷限於政治體系的範疇，而沒有真正的跨足於民間社會部門，這也難怪目前的協商制度充滿了利益交換的嫌疑。

其實，都市規劃協商機制的能否建立，最主要的關鍵即在於間社會是否能夠充分的參與，一個缺乏民間社會合作參與的機制是不具資格被稱之為公私合夥的。觀諸上述發生於美國的諸多判例，其主要的精神即是要保持此協商機制的民間參與及公平性。在此協商機制裡，必須賦予地方社區及非營利組織（或非政府組織）公平參與的權力，使政策的決定不在完全倚賴於政府技術菁英的指揮，讓身處地方社區的公民能夠掌握對於未來都市發展的相對自主權。或許在開放的對談、討論及傾聽彼此不同意見的協商過程之中，所獲致的共識才是都市規劃運行的基準。而都市規劃者個人的創意及膽識雖然重要，但在建立民間參與的協商機制考量下，可能並非是絕對的。

1998/11/12 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。

毒害廢棄物處置 變成了土地區位問題

工業界應付的成本 被轉嫁由地方承擔

從溪洲焚化爐的流血衝突、拜耳租地案省議會前的民眾抗爭，到了台電選定烏坵鄉為核廢料的最終處置場所引起的反彈，及環保署可能以「永久污染區」來對待RCA桃園廠的處置方式，都予人一個印象：政府對於目前的工業生產方式給於極力的維護，反而將原本應由政府及工業界來擔當的責任，轉嫁給地方社區，由少數人來承受。也就是說，真正問題的焦點被模糊掉了，地方環境污染及環保抗爭往往被化約成土地使用區位的問題，原本的工業生產方式及資本累積模式仍是維持不變。

例如，垃圾問題未必完全要靠興建焚化爐來解決，垃圾分類減量、資源回收集工業減廢都是可行的替選途徑：又如我們的能源政策也未必要緊抱核能發電不放，節約能源、汽電共生及發展再生能源也都是可行的替選方案；可是我們對於這些替選方案的努力程度又是如何呢？答案可能是令人汗顏。在RCA廠土壤污染問題方面，解決的方法是要把他列為永久污染區，並加緊制訂土壤污染防制法，然而對於如何加緊經由水污染及空氣污染來防制來預防相同問題的產生，似乎並不是有司關心的焦點。須知，土地使用區位的重新編定（如烏坵的核廢料選址），已是政府解決環境污染問題決策過程中的末端，當政府及企業界不正本清源，沒有在問題的源頭多下功夫，卻把問題留待給地方社區來解決時，可預見的結果是事倍功半，及另外一個環保抗爭問題的產生。然而，同樣可悲的是，當環保抗爭產生之後，社會各界竟將之批評為不理性的行為，並把他定位為「不要在我家後院」的自私行徑，這公平嗎？

其實，地方環保抗爭的真正問題關鍵並不是根源於土地區位，而是在於地方社區與資本之間的衝突，因此，要真正解決環保抗爭的問題，就必須由上述兩方面來著手。美國學者雷克（Lake）在研究美國紐澤西州的毒害廢棄物處理方法時，就明白指出美國毒害廢棄物處置規定的許多基本假設，都是把毒害廢棄物的處置方式化約成土地區位問題，而不是工業界的生產問題。這種問題的轉變鼓勵了工業界在生產過程中，將伴隨生產而來的毒害廢棄物外部化，把一個原本是資本生產的問題轉變成政府及地方社區必須介入的政治問題。雷氏對於這種原本應由工業界負擔成本，卻轉嫁成為地方社區必須承擔的作法頗有微詞，他並且對美國政府在處理此一問題的立場提出強烈的質疑，因為「政府只會不斷減少資方的成本，並將污染的成本轉嫁給地方社區」，他認為這是一個非常不負責任的作法。因此，雷氏特別指出，經由各地不斷風起雲湧的「不要在我家後院」環保抗爭運動，反而能把問題推回真正的關鍵點，要求工業界自己來承擔解決毒害廢棄物的責任。

如由上述觀點來思索溪洲焚化爐的流血衝突、拜耳案的民眾抗爭、烏坵鄉民的反彈、及RCA桃園廠居民的憂慮，可能會比較能夠接受他們的心情。所謂的事實可能都不是如同政府口中所說的「只有一個」，端看是由誰的立場及利益出發。然而，在瞭解之餘，如何把問題回歸到他們原來應有的位置，應該才是政府及社會大眾負責任的作法。


1998/3/9 發表於《聯合報》，A15，民意廣場。