追尋新時代的土地政策

土地政策非常重要，但在論述它之前，必須先確切掌握土地的意涵。土地其實是包涵了多重及複合的價值，理解它必須經由動態及多面向的途徑，唯有經由這種方法才得以抓住其複雜的狀態，不會落入於偏狹的化約主義狀況。

人文地理學者John Agnew運用「地方」概念來詮釋土地的空間內涵，他認為地方包含了三個層次的意義，分別為：（1）客觀的自然及社會空間、（2）主觀的地方認同、及（3）總體經濟及政治結構環境下的區位空間。過去，在主流的經濟成長價值觀底下，土地政策之決定往往是著重於第三點，而嚴重的忽略了第一點及第二點；而近年來，在環境生態保育觀點興起之後，第一點偶而會勝出。然而，長期以來，第二點往往是被忽視的。本文所要強調的是，不論是經濟空間、抑或是自然空間，政策上的決定必須要容納上述第二點，也就是要將民眾的主觀認同放置於優先的地位，讓他們在衝突的多面向價值論述當中來決定土地政策。

上述土地多面向價值的觀點往往是在權力的不當運作之下，使得某種觀點特別受到重視，而其他的觀點則是被漠視或排除在外，落入了前述的化約主義，這也使得土地政策一直都是扮演著附庸及工具的角色，而不是為全民謀求福祉，遠離了社會公義。舉例言之，回顧台灣發展歷史，土地政策具有如下不同的面向：

一、為政黨生存服務的土地政策

        在民國三、四十年代，台灣最著名的土地政策為土地改革，當時實施的主要政策包括了三七五減租、公地放領及耕者有其田。土地改革雖改善了佃農的生活，也奠下了台灣政治經濟發展的基石，但其實施的主要目的卻是為了中國國民黨的生存，而不是人民的福祉，它藉由土地改革掃除了台灣的少數地主、經濟菁英及小面積土地所有權人，確立了中國國民黨的一黨專政。由過去屢次土地調查及耕者有其田政策的施行，可以得知夠資格被稱之為「地主」的土地所有權人其實是極為少數，但中國國民黨為了實施土地改革，卻胡亂定義「地主」的內涵，把僅擁有少數土地面積的共有出租耕地所有權人全部都拉了進來，造成了許多時代的悲劇。另外，民國三十八年實施的三七五減租竟然仍然有效，迄今仍有三萬多件的三七五租約，這也造成了嚴重的社會問題。

二、為經濟成長服務的土地政策

        民國四十九年，政府制訂了獎勵投資條例，國家的政策主要是促進經濟成長，這也連帶使得土地政策有了很大的轉向。獎勵投資條例及其接續的促進產業升級條例及產業創新條例都有二個重點，一為減稅，另一則為土地的提供。土地僅只是經濟生產函數中的一個因子，也就是它僅被視之為是一個經濟生產的要素，而這也是長期以來政府施政的主要思維。經由這些條例，政府不斷地開發工業區，或是將農地轉變為工業生產用地。其所採用的手段大抵皆為強烈的土地徵收，惟當時為威權統治時期，民眾不敢反抗，只能逆來順受，這也養成了政府隨便進行土地徵收的壞習慣，造成了台灣土地徵收相當浮濫的現象。

三、為政治菁英服務的土地政策

由於土地隱藏龐大利益，可以透過政治力予以創造，因此，地方政治菁英過半數以上皆是從事於與土地相關的行業，地方政治（Local Politics）從某一方面來看，其實就等同於土地政治（Land Politics）。地方的發展受到了以促進土地開發的政治菁英人士所掌控，其視土地為獲利的商品，強調的是交換價值，反對使用價值。地方政府首長及行政官員、地方派系與資本利益集團皆是其中的主要份子，這可以由台灣都市計畫的擬定、擴大及變更來予以印證。學者指出，隨著台灣的政治經濟發展，台灣的政經結構是愈來愈走向一個由國家菁英、地方派系與資本利益集團所形成的「新的保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係」或是「新重商主義」，彼等在立法院和正式的政策制訂上，都有相當大的影響力；相對地，勞工、環保團體或民間社會的組織則是被排除於此聯盟之外，土地政策主要是為此聯盟服務。

四、為財政赤字服務的土地政策

        我國政府財政問題極為嚴重，但它不僅不敢對大型資本課予重稅，竟還給予減稅、免稅及其他的優惠。那麼，所需的建設經費要從何而來？答案乃是進行農地變更及以土地徵收為本質的土地開發。地方政府的主要稅源為土地相關稅目，如地價稅、土地增值稅等，因此如何增加這些稅收便成為施政重點。由於農地不用繳稅，因此各地方政府藉由土地的開發，千方百計地要把農地變更為都市土地。此外，行政院特別發佈行政命令「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，這使得被徵收的農地倍增。透過區段徵收，政府還可以無償取得大面積的可建築用地（俗稱配餘地），經由配餘地的讓售及標售，賺進大筆鈔票。此外，透過土地開發，主政者也可藉機收編地方政治勢力，可謂是一舉數得。

五、結論

相對於其他公共政策，土地政策充斥了附庸及邊緣性格，皆是為其他政策服務。最主要者，為了追求經濟的成長及資本的積累，在權力的不均衡運作之下，土地價值被嚴重窄化為經濟生產要素，僅能夠由價格的觀點來衡量土地價值。但是，這樣的思維應該要被揚棄了，新一代的土地政策不僅要有其相對自主的治理空間，也應該要重視多元的土地價值，如民主、人權、公平、正義與主觀認同等，把它們納入於土地政策的決策過程之中，透過如此整全的思維來建構新一代的土地政策。


本文發表於台灣學通訊，62期，頁2-3，2012年2月10日。
原文圖檔如下：

九二摃是！

         大選將至，共識之說相當紛擾。套句某感冒糖漿的廣告詞，共識其實有二種，一為同音異字的摃是，另一才為真正的共識。

         回顧台灣歷史，在一九八○年代，政治解嚴之前，中國國民黨屢屢用共識之說來壓制政治反對力量，其口頭上雖宣稱要建立起社會共識，惟實際上大抵皆流於口號，因為權力擁有者甚少主動鬆動其立場，而是利用各種壓迫手段，強制要求反對者改變其作法。面對這種情況，當時的黨外人士將此共識稱之為摃是，也就是「老K拿著一根棒子從你的頭上狠狠『摃』下去，你就會說『是』了。」此即摃是之說。

        這根棒子代表的是威權專制，不聽話的，猛力一敲就暈過去了，哪還有反對的聲音？這根摃是的棒子還真好用，只要大棒一揮，社會即刻恢復平靜，因此仍被繼續沿用，如今竟然連李登輝前總統的頭也敲下去。其實，此摃是絕非是彼共識，它骨子裡是唯我獨尊，只准許自己有夢想的權利，卻絕不允許別人有著不同的想像；它也是非常排外的，根本無法包容不同的意見。按理，它根本不夠資格被稱為共識，但在位者卻玩弄文字，將摃是偽裝成共識，這是玷辱了共識二字。

         另一種共識則完全不同，它是真正的共識，具有厚實學理基礎，它特別強調公平及民主的參與過程，希望經由這個過程來包容不同的價值、利益、立場、及意識型態。在台灣特殊的歷史情境裡，許多人有著不同的歷史觀點及政治選擇，主政者應努力建構溝通管道，讓彼此在公平、理性及相互尊重的情境下，經由誠懇對話及相互傾聽，來建築起共識，這才是正辦！而這樣重視由下而上的共識形成過程，誠不應被污衊為一張空白支票。 

        下筆至此，欲請問各位讀者，你曾參與過九二共識的溝通過程嗎？它究竟是共識還是摃是呢？相信聰明的你，一定分辨的出來，可千萬別讓那根棒子敲到你的頭上了。

本文為2011/12/30自由時報刊載之【澄社評論】共識要有常識之完整原文

【澄社評論】共識要有常識

        在一九八○年代，政治解嚴之前，中國國民黨屢屢用共識之說來壓制政治反對力量，其口頭上雖宣稱要建立起社會共識，惟實際上大抵皆流於口號，因為權力擁有者甚少主動鬆動其立場，而是利用各種壓迫手段，強制要求反對者改變其做法。面對這種情況，當時的黨外人士將此共識稱為「摃是」，也就是「老Ｋ拿著一根棒子從你的頭上狠狠『摃』下去，你就會說『是』了。」此即「摃是」之說。 

        這根棒子代表的是威權專制，不聽話的，猛力一敲就暈過去了，哪還有反對的聲音？這根摃是的棒子還真好用，只要大棒一揮，社會即刻恢復平靜，因此仍被繼續沿用，如今竟然連李登輝前總統的頭也敲下去。其實，摃是絕非共識，它骨子裡是唯我獨尊，只准許自己有夢想的權利，卻絕不允許別人有著不同的想像；它也是非常排外的，根本無法包容不同的意見。按理說，它根本不夠資格被稱為共識，但在位者卻玩弄文字，將摃是偽裝成共識，這是玷辱了共識二字。 

        另一種共識則完全不同，它是真正的共識，具有厚實學理基礎，它特別強調公平及民主的參與過程，希望經由這個過程來包容不同的價值、利益、立場及意識形態。在台灣特殊的歷史情境裡，許多人有著不同的歷史觀點及政治選擇，主政者應努力建構溝通管道，讓彼此在公平、理性及相互尊重的情境下，經由誠懇對話及相互傾聽，來建築起共識，這才是正辦！而這樣重視由下而上的共識形成過程，不應被污衊為一張空白支票。 

        下筆至此，欲請問各位讀者，你曾參與過九二共識的溝通過程嗎？它究竟是共識還是摃是呢？相信聰明的你，一定分辨得出來，可千萬別讓那根棒子敲到你的頭上了。（作者為政治大學地政學系教授）

本文於2011/12/30發表於自由時報，完整版請見九二槓是！

洪箱與楊儒門

        總統候選人最後一次辯論，針對土地徵收條例的不當修法，農團代表楊儒門在提問時，用「╳╳」來表達農團的憤怒，讓筆者想起洪箱女士。 

        十二月十三日深夜，立法院表決通過土地徵收條例修正草案時，立法院大門外也爆發了意外的衝突。奮鬥多年、一直堅持理性和平的農民，欲用燃燒冥紙的方式來表達內心深沉的憤怒，不料卻立即遭到警方強力制止。當嗆人眼鼻的滅火器乾粉逐漸散去之後，洪箱接下麥克風，含淚講出農民的心酸，她說，「為什麼我們農民都不能生氣？房子土地都給你們收走了，為什麼我們都不能生氣？」 

        農民原本對這次修法抱持著高度期待，希望立法院能夠審慎修法，讓土地徵收回歸民主憲政常態。但是，多日以來，控制立法院的執政黨立法委員，卻完全沒有針對法案進行審查，而是努力為選舉造勢，將時間浪費於「猛男秀」及杜撰許多「弊案」。對該審議的重要法案，竟採取「逕付二讀」的粗殘手法，在休會前兩天，強行運用密室協商及多數暴力的表決方式，迅速通過這次修法。 

        舉手贊成的執政黨立法委員，完全遵照黨意來行事。在二○一一年、在解除戒嚴之後的第二十四年、在慶祝建國百年的重要時刻，我們的立委仍然僅是「投票部隊」，立法院依舊只是執政黨及行政院的立法局，只是個橡皮圖章。試問，這與解嚴前、國會尚未全面改選前的老立委時代，有何差異？這是民主的嚴重倒退及恥辱！ 

        台灣的深層危機其實不在統獨，而是在於民主未能鞏固與深化、在於基本人權未能受到保障。面對執政者的這種粗暴行為，我們要向洪箱及楊儒門學習，都應該生氣！很生氣！

（作者為國立政治大學地政學系教授）

本文於2011年12月19日發表於自由時報

今晚，農民重回凱道！

        今晚，農民將重回凱道，控訴這個政府浮濫進行土地徵收，剝奪人民基本人權及憲法上所保障的權利；農民也將控訴這個主要由中國國民黨所組成的立法院，它竟然採取「逕付二讀」的方式來處理土地徵收條例修法，這不僅嚴重違背民意，也完全漠視了人民的苦痛。 

        目前政府財政窘困，但主政者卻不敢對財團、科技產業及富有階級增稅，循正途予以解決，反而是對弱勢農民及農地下手，經由土地徵收及都市計畫變更，不斷將農地轉變為市地。由此，地方政府可無償取得許多可建築用地、增加許多土地稅收，地方首長並可博得建設的美名；因此，許多地方政府皆樂此不疲（如苗栗縣及新竹縣），不斷提出以土地徵收為本質的土地開發案件。但是，這樣的作法卻是剝奪了社會弱勢的基本人權及財產權，純然是劫貧濟富，違背公平正義。 

        土地徵收是非常嚴厲的手段，真正民主憲政國家皆儘量避免使用，倘要採用，也一定要符合非常嚴謹的前提要件，如公益性、必要性、比例性、不得已及完全補償等，而且是缺一不可。這是因為土地絕非僅是商品，它是我們認同的家園，更是我們安身立命的地方，但這個政府卻是與財團及地方派系緊密結合，假借各種名義，運用公權力將其取走，造成了人民的特別犧牲。 

        去年七一七農民上凱道後，台灣農村陣線即邀集國內公法學界著名學者、人權律師、研究生等，共同組成了土地徵收條例民間修法小組，大家密集開會，無私奉獻，終於在凱稻收割之時，同時提出了土地徵收條例民間修法版本，並於去年十一月正式面交給吳敦義院長。如今，一年時間已過，反觀政府的作為卻是讓人相當失望。因此，盼請大家今晚能一起上凱道，共同用具體的行動，要求這個政府停止浮濫徵收及剝削社會弱勢，並即刻修法，實現土地正義！ （作者為國立政治大學地政學系教授）


 本文於2011/12/12發表於自由時報

Protecting farmland by caring for farmers

The dispute over Democratic Progressive Party (DPP) vice presidential candidate Su Jia-chyuan’s (蘇嘉全) farmhouse has caused much controversy over the past month, with new developments almost every day. Now there are reports that several Chinese Nationalist Party (KMT) officials also have luxurious farmhouses. Council of Agriculture officials appeared to hew to the principle that agricultural land should be used for agricultural purposes only and accused Su of violating this principle, as if they were the guardian’s of Taiwan’s farmland. However, now that the same allegations have been leveled against KMT officials, council officials have become strangely quiet. Given this stark contrast, one cannot help but ask whether they are really concerned about agricultural land. Article 10 of the Agricultural Development Act (農業發展條例) states: “The delimitation or change of agricultural lands to non-agricultural purposes shall not affect the integrity of production environments and shall be subject to the prior approval of the competent authorities.” As the authority in charge, the council is supposed to play a key role in preserving agricultural land. The question is whether it has lived up to that responsibility or has it worked with local governments and other agencies to release land for other uses whenever necessary? Data show that the council has often adopted the second approach. The nation’s agricultural land is shrinking by an average of more than 13,000 hectares a year, roughly the equivalent of half of Taipei City, or 500 Da-an Forest Parks. This land is mainly re--designated urban land and many of the changes are directly related to land expropriation. Examples include the science park expansion projects in Dapu (大埔) and Wanbao (灣寶) boroughs of Miaoli County and Siangsihliao (相思寮) in Changhua County; the special district for the Taiwan High Speed Rail’s Changhua Station in Tianjhong Township (田中); and the Puyu Development Plan in Erchongpu Village (二重埔) in Hsinchu County. With the exception of the Wanbao case, has the council rushed forward to protect agricultural land as it did in the case of Su’s farmhouse? Has it insisted that agricultural land can only be used for agricultural purposes in any of these cases? If the council has such little concern for farmland, how can we expect it to take care of farmers? The principle that agricultural land should be used for agricultural purposes must be connected to efforts to increase farmers’ income, because the policy would otherwise be difficult to implement. The government requires farmers to use their land for agricultural purposes in order to increase food self-sufficiency and restricts land use through the Non-urban Land Use Control Regulations (非都市土地使用管制規則). However, the government should also provide subsidies where necessary to ensure that farmers can make a living in today’s competitive market. In Switzerland, the government provides direct environmental and cultural subsidies of between NT$1.2 million (US$40,000) and NT$1.5 million to each farming household per year. How much does the Taiwanese government provide? Is the increase in the monthly subsidy for elderly farmers by NT$316 enough? Perhaps council officials need to be reminded that Su’s is not the only plot of agricultural land in Taiwan. As for farmers, they surely deserve more than a NT$316 increase in their monthly subsidy. Hsu Shih-jung is a professor at National Chengchi University’s Department of Land Economics. Translated By Eddy Chang 本文於2011年11月1日刊載於Taipei Times

〈澄社評論〉農委會真惜農地乎？

近日來農舍議題沸沸揚揚，每日都有最新發展，如今多位國民黨要員也紛紛被爆料擁有農舍。農委會高層緊抓農地農用原則，前些日子對蘇嘉全的農舍嚴詞抨擊，展現寸土不讓的決心，儼然一副台灣農地守護者的模樣，如今卻是噤若寒蟬，判若二人。農委會真的愛惜農地嗎？

根據農業發展條例第十條，「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。」農委會身為主管機關，對於農地之保護扮演著關鍵角色，但歷年來，農委會有保護台灣的農地？還是積極配合地方政府或其他目的事業主管機關來釋出農地？由統計數字來看，應是以後者居多。

根據資料顯示，台灣農地面積平均每年約減少一萬三千餘公頃，約等於半個台北市，五百個大安森林公園，這些農地大抵皆變更為都市土地。這些變更其實有許多是與土地徵收有關，例如苗栗大埔、苗栗灣寶、彰化相思寮、彰化田中高鐵特定區、新竹竹北璞玉計畫、新竹竹東二重埔等，試問，除了灣寶外，其他眾多的土地開發變更案呢？我們有看見農委會像這次農舍事件一樣，站出來堅持農地農用？我們幾乎完全聽不到，反而是民間社會的大聲疾呼。

一個不愛惜農地的農委會，會真心照顧農民嗎？農地農用一定要與農民所得的提升相互連結，否則很難實現。當我們以提升糧食自給率的公益目的來要求農地維持農用，並以土地使用管制予以限制；相對地，也就必須提供必要的補貼，而不是讓農民在現存的產銷體系裡自生自滅。在瑞士，每年政府提供每一農戶新台幣一百二十萬至一百五十萬的環境及文化直接補貼，但試問我們政府提供多少？老農津貼增加的三一六元？

寄語農委會，台灣的農地，不是僅在蘇嘉全的那二分半農地！農民應得的補貼，也絕非僅是區區增加的三一六元！ （作者為政治大學地政學系教授）

本文於2011/10/28發表於自由時報