從轉型正義看土地改革

今天，在台灣的歷史上有其重要性，因為「實施耕者有其田條例」，就是在一九五三年的一月二十六日公佈施行的。

國民政府當時為了要施行土地改革，必須將農戶進行分類，它將台灣農戶分為「地主」及「佃農」兩種階級，前者大抵為剝削者的代名詞，是必須予以消滅的；至於後者則是廣大的被剝削貧窮階級。國民政府以前在中國大陸統治時期也進行過土地改革，它是如何來進行農戶的分類及定義？

據筆者的研究，國民政府來台之前、與其來台之後，對於農戶的分類及定義是迥然不同的。也由於「分類」及其「定義」的不同，衍生出相當不一樣的政策效果。

根據一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料，農戶分為：貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別，這明顯是多於台灣的二大類，而其對於「地主」這項分類的定義又為何呢？經過換算，至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」；據調查，台灣當時符合此標準的比例僅為所有農戶的六點七七％。

另外，倘若再以一九三三年行政院的調查為例，則是必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主的；相對的，台灣農戶符合的比例則是更低，僅為二點八八％。再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例，約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主，台灣當時卻約僅有○點九％的農戶符合這個資格；另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計，地主戶數共僅為一五四五戶。

經由這三項統計數據的類比，皆表示當時絕大多數的台灣農戶，其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模，這也就是說，倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量，台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。

但是，為了實施耕者有其田政策，過去在中國大陸時期對於農戶的分類及地主的定義皆被修改，並作了大幅度的擴張，大抵只要是把土地出租予他人耕作，不論其擁有土地面積之多寡，皆被定義為地主，這使得台灣的地主戶數竟然高達一○六○四九戶，其中大多數皆為共有出租耕地的業主們，他們大多只是擁有幾分地而已，卻僅因為土地出租而被徵收，喪失了土地所有權。

由此，帶來了許多土地所有權人的悲慘人生，他們的生活立即陷入了窘境，生活的條件反而比原先的佃農還不如，據當時立法院內政考察團的估計，受打擊的人口數竟高達二百萬人。
經由上述例子可知，農戶的分類及定義、與土地改革政策的施行皆是由權力的擁有者所掌握及操弄，並隨著主政者的需要而來改變的，諷刺的是，擁有土地所有權的台灣民眾卻反而是無權置喙的！由此帶來的是台灣多數業主（非地主）的悲慘命運。如今，政權雖已轉移多年，執政者也信誓旦旦要求轉型正義，但是該屬於他們的正義卻是一直都還沒有來到！

2007/01/26 發表於《自由時報》，A19，自由廣場。

問題不在鞋子、大鎖

倘若想對「權力」有深入瞭解，立法院休會前一天的暴力衝突，是個最佳的例子；觀察的重點可能不是那一些看得見的衝突，而是在那些看不見的事前議程設定；那才是權力運作的精髓所在。

兩位著名政治學者Bachrach & Baratz，很早之前即提出所謂的「權力的第二個面向」，指出「權力不僅是出現於參與者在決策過程之中的行動，更是表現於特定的參與者或是事件被排除於決策過程之外。」彼等主張，政治組織也會像其他的組織一樣，發展出一種「偏見的動員」，它們會對於某些事件顯得特別的偏愛，相對地，對於某些事件就會特別的予以壓抑或是排斥。有一些的議題因此是可以被允許進入政治議程之內，但是其他的議題則是不被允許的、或是縱然被允許，也是會被有意圖的技術性安排。

這兩位學者因此認為，對於權力的理解，必須包含那些對於弱勢行動者的阻礙，要考量那些致使委屈或是不滿無法轉化為參與行動的結構及制度上的障礙，這是因為擁有權力者往往能夠事先透過議程的設定（agenda setting），來排除權力弱勢的一方，使得他們無法獲得公平的競爭。也就是說，議程如何設定，反而是關鍵之所在，它往往成為權力擁有者有意圖的安排。

這也就是為什麼立法院程序委員會，會由過去威權時代的冷衙門，變成了如今炙手可熱的單位。可以說，這次立法院衝突的關鍵，可能是在於議程的設定，而不是部分媒體所強力傳播的那一隻突然飛來的鞋子，也不是機車大鎖。

2007/01/22 發表於《自由時報》，A19，自由廣場。

土壤污染及其整治策略之深思

民國50年代起台灣工業大幅的起飛，經濟成長也相對的耀眼，這與政府於民國49年制定「獎勵投資條例」有絕對之關係。雖然該條例主要目的之一是要以減免稅捐的規定來吸引外國的投資，但是其中也包括了七條有關於工業用地編定、取得及使用管理之規定，如工業用地之取得可由政府主動就公有土地或私有農地加以變更；或凡創辦工業或擴展原有工業經經濟部證明確有特殊需要者，得購買或租用編為工業用地區域以外之私有農地，變更為工業用地。雖然後來「獎勵投資條例」經過多次的修定，但是卻維持上述便利興辦工業人取得所需之建廠用地的主旨。

這使得興辦工業人所選擇之工業用地有許多皆是位於都市附近交通及公共設施方便之平坦農地，在缺乏細緻都市計畫、建築管理及土地使用管制的情況之下，工廠房舍隨意的興建，並且沿著主要交通幹線做帶狀及蛙躍式的發展。這種缺乏計畫的土地利用方式，造成農業用地大量的轉變為工業用地，引發了農工爭地的現象，並且嚴重破壞了生活環境品質。此外，民國60年代，為了促進經濟成長及增加國民就業機會，政府積極努力推展工業的發展，而工廠的設置地點除了由政府主動規劃工業區之外，也允許許多中小型的工廠設置於鄉村地區。再加上許多非法設置的地下工廠也充斥鄉間，使得許多中小型的工廠設置於都市周遭及鄉村地區，這些工廠之旁往往就是優良的農田，此種農田、工廠交相雜處的景象也蔚為臺灣奇蹟的一個部份。然而，由於設廠之初並未考量環境污染問題，在節約成本並儘量創造利潤的原則之下，工廠在防治環境污染方面的作為幾乎是完全付之闕如，在生產過程中所製造出來的污水、廢物、廢氣、或噪音皆可自由的排放入大自然裡，由毗鄰的農田及社區，甚至是廣大的社會來承擔工廠生產的外部成本。諸如此類的例子在台灣俯拾即是，並可謂是屢見不鮮。

然而，這種污染的情形並非是不用付出成本的，它長久以來就逐漸的在反噬我們的社會，其中土壤及地下水的污染就是一個嚴重的課題。由於這些工廠將作業過程中所製造出來、重金屬含量極高的工業廢水，在未經處理的情況下就直接排入農田灌溉水圳，使得引此水圳灌溉的農田，所生產出來的農作物含有對人體健康嚴重威脅的重金屬，例如每隔一段時日即會喧騰一時的鎘米事件就是一個例子，它至少是發生於桃園縣蘆竹鄉及觀音鄉、台中縣大甲鎮、彰化縣和美鎮及雲林縣虎尾鎮等。面對著這些問題我們是如何的處理？一般的作法是立即將農作物銷毀並要求農田進行休耕及整治。以往在這方面是相當缺乏法律的規範，由於有感於事態的嚴重，政府終於在民國89年制定了「土壤及地下水污染整治法（簡稱土污法）」。但是有了土污法之後，問題就可以解決了嗎？事情可能無法如此的樂觀。

這是因為土壤污染之整治充滿了相當高的困難度，其牽涉了諸多的難題，如責任歸屬、費用負擔、整治標準的設定、技術的可行性及當地民眾的權益等，即它已經超脫了單純的技術操作，變成了一個政治及社會的課題。然而，縱然是在這麼複雜的狀況下，不禁要問，是否可以藉由高科技整治方法，讓受污染土壤回復到以往無污染的可耕種情況？筆者透過蘆竹鄉個案的田野調查，發現這似乎是個不可能的任務，也就是說，高科技無法解決受污染的土壤問題。過往，蘆竹鄉土壤污染之整治曾經考慮了許多種方法，最後所選取的作法為「上下翻土處理」（其他地區的整治方法大致也都是如此），即是使用重機具開挖至表土之下的礫石層，將此層的黃紅或紅棕色的礫石層挖至表層，讓原先之表土沈沒至地底下，也就是說，整治的結果只是把受到鎘污染的土壤原地掩埋起來罷了，而且還埋的滿深的，原有土壤中之鎘元素並未因此就消失或減少，這些鎘以後怎樣的進入台灣生態體系？進而影響了環境及人們？目前似乎皆是無法預知的。而整個翻土整治計畫從某個角度視之，也只是為了滿足受檢體數據上的要求罷了，這種幾近是鴕鳥式的環境保護方法其意義到底何在呢？但，相當諷刺的，這卻是我們目前所採取的主要方法。

由此也讓我們發現一個重點，即政府對於目前的工業生產方式給予極力的維護，反而將原本應由工業界來承擔的責任，轉嫁給農民、地方社區，並由少數人來承擔。這也就是說，真正問題的焦點被模糊掉了，土壤污染問題往往被化約為土地的整治問題、或是土地規劃不良的問題，原本的工業生產方式及資本積累模式仍然是維持不變的。然而，究其根源，土壤污染之整治（非防治）已屬於問題處理的末端，當政府的政策不在源頭多下一點功夫，阻止工業生產排放出來的污染物時，其所造成的後果反而是更為嚴重的，而受害最深的就是那些社會的弱者—農民，這完全與現時代對於環境正義的要求是相違背的。因此，當我們一方面為土壤污染該如何來整治的問題所困擾之時，更應該思慮如何把問題回歸到它們原來應有的位置，要求工業界自己來承擔解決毒害污染物的責任，這可能才是問題解決的關鍵之處。

2007/01/11 發表於《地政學訊》，第2期，P.3

還能留下多少農地？

隨著民眾自主意識的提升及對於財產權自由處分的要求，使得傳統運作的土地使用分區管制機制不斷地受到嚴峻的挑戰。日昨於立法院修正通過的農業發展條例第三十一條及三十九條就正顯示了這股力量，立法委員們將原本必須符合區域計畫相關法令規定，農地始得辦理所有權移轉登記的規定，一舉予以刪除，搬開了農地移轉及使用限制的一塊大石頭。

接下來，部份立法委員們更積極瞄準著另一塊更大的石頭──農業發展條例的第十八條，彼等欲在此會期將興建農舍之農業用地面積由目前的〇˙二五公頃降低為〇˙一公頃，也就是一公頃的農地將可以興建十棟的農舍。倘若此項修正也通過，必將使農舍的興建大為增加，農地的使用管制也形同全面瓦解，其影響層面將至為深遠。眾所皆知，目前興建於農地的農舍已經與原先的意旨有相當大的落差，農舍已經演變成高級住宅或是豪華別墅的代名詞，如今，部份立法委員們提供給我們的農地未來願景是一分農地即可蓋上一棟的高級住宅，若以蘭陽平原為例，未來的農舍將會是大量的增加，地景及生態環境又將產生大幅度的變遷。值得社會大眾共同來思考的是，這樣的農地發展願景是否是我們所想要的？將這兩塊石頭搬開，在房地產業者的炒作之下，台灣還能留下多少的農地？尤其是那些優良的農田。

相當諷刺的，據筆者研究經驗顯示，被編定為特定農業區、政府欲積極保護繼續作為農業使用的農地卻往往成為優先變更使用者，而一般農業區的變更比例卻相對減少。為何如此？這乃是因為特定農業區大抵是經過了農地重劃，每一塊農地皆臨農路，交通運具及人們可以方便的進出，這使得彼等成為農舍興建的最愛，相對的，一般農業區就缺乏這樣的優勢。所以，上述兩塊石頭搬離之後，距離都市較近、交通運輸相對便捷的特定農業區或將因農舍的興建而大幅的減少，這無疑是國家社會的一大損失。此外，由於過去農地重劃的施作，政府對於這些優良農田都曾投入相當多的經費來改善其生產環境，如今卻因農舍興建的變更使用，始得原先的政策目標大打折扣。

由於經濟的快速變遷，尤其是我國加入WTO之後，農地是否要予以保留，向來就有相當多的辯論，然而，意見縱使有相左之處，大家卻已經有了基本共識，那就是部份農地必須有計畫的釋出。因此，如今農地政策關懷的重點並非是禁止農地釋出，反而是有多少農地要釋出？如何有計畫的釋出？及區位該如何的選擇？及如何在農地保留與釋出之間尋得一個動態的平衡，並能夠滿足多方的需求，就成為現時代的一個重要課題。尤其是在公民權及財產權高漲的今日，過去所設定的土地使用分區管制自然面臨了一波又一波的挑戰。以美國為例，近二十年以來由於共和黨主政，政治意識型態趨向保守，要求政府減少干預，各地因此也興起了所謂的新財產權運動，由此衝擊著自二十世紀以來所施行的土地使用分區管制機制。不過，非常值得我們注意的是，地方政府並未因新財產權運動而放棄農地的保護；相反的，許多地方政府反而投入更多的心力來保護農地，這可以由許多州政府積極實施成長管理機制得到印證，這情形並非僅發生在美國，歐洲如德國及荷蘭也都有類似的經驗。

因此，如何積極進行非都市土地、尤其是農地的規劃，在農地的保留與釋出之間求得動態的均衡，是目前刻不容緩的議題，而這樣的政策取徑，可能才是負責任的作法。此刻部份立法委員的修法提案的確讓人憂心忡忡，倘若全部通過，台灣的優良農地可能也將一去不回頭了。
2006/12/26 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。

起訴書的政治分類學

檢察官對於總統夫人的起訴書，碰觸了公共政策研究當中非常難以克服的問題，那就是如何來進行「分類」，及對於分類項下的項目進行「定義」。

在筆者所從事的土地或是租佃制度歷史研究當中，往往發現土地權力的分類、土地使用的類別，或是農民成分的分類皆是相當困擾的一件事情，這主要的原因乃是歷史的社會現實（social reality）往往是比研究者的分類標準還來得複雜得多。類似的問題也呈現在相關的研究當中，例如，柯志明教授在研究清治台灣的熟番地權時發現，當時有關於清治台灣熟番地的分類，其實是深受岡松參太郎教授等日本法律學者的主觀歐陸法體系的影響，而非清治時期台灣內部社會的客觀呈現。

因此，值得思維的是，起訴書中檢察官所謂的犯罪「事實」中的第一項，是如何來進行「機密費」與「非機密費」的分類？而其所謂的「總統府多年來慣例」又是如何來定義及形成的？對於這些非常重要的問題，起訴書中卻僅是在第二項中用括號的方式來定義所謂的「機密費」，他所下的定義為：「指依總統府多年慣例，於月初即以領據領出現金之部分，其日後之支出未再檢具任何單據。」對於這項定義及分類是否適當？是否有討論的空間？相當值得重視。

公共政策的著名研究學者長久以來就指出「分類」對於公共政策制訂的重要性，例如，Deborah A. Stone就說，「政策制訂是對於下列事項的恆常競爭，這包括了：分類的標準、項目的界線，及那些引導人們行動的觀念的定義。」；另外，John W. Kindon也主張，「分析任何事情的第一步就是要把它放置在適當的分類項目之中，人們看待一件事情將會因此有很大的差異，倘若我們將其放置在不一樣的項目之中。因此，許多對於問題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類，及使用的方法。你可能無法經由分類項目來評斷一個問題，但是這個分類將會結構了人們對於這個問題許多重要面向的觀點。」由此進一步的引申，那就是，「分類」及其內涵並非客觀中立的呈現在我們的社會，它其實是深受了主觀價值、利益及意識型態的影響，這一點可能是我們在審視這份起訴書時必須特別予以注意的。


2006/11/11 發表於《自由時報》，A23，自由廣場。

一場農地大浩劫？

台灣的農地政面臨一大浩劫，許多的優良農田或將因為經濟部的決策而成為砂石開採之後的大峽谷、毒龍潭。而同樣讓人恐怖驚心的是，在有害廢棄物的回填下，他們或將成為有毒農作物的生產場所，其所生產出來的產品將對全民的健康帶來極為嚴重的威脅。再者，有毒物質滲透入土壤、地下水層及自然環境之後，其所造成的負面影響，往往不是我們所能預測及想像的。面對著砂石業者的壓力，及創造經濟成長的狹隘思維，經濟部在今年制訂了「非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點」，取得坡地的土石採取同意權之後，如今正進一步的由礦業司緊鑼密鼓的研擬「非都市土地農牧用地容許平地土石採取試辦計畫」及「經濟部平地土石採取示範區推動計畫」。試圖劃設數千公頃的「平地土石試辦區」，在逕行採取「容許使用」的方式開放申請採取土石，這表示非都市土地中的農牧用地都將成為可能的土石採取區。

根據去年統計，台灣農牧用地共約八十萬七千餘公頃，其中編定為特定農業區及一般農業區就佔約四十五萬一千多公頃，而這些土地皆有可能成為「平地土石試辦區」，其中，又以經濟部所能掌控的台糖土地將是首當其衝的開挖標的。

根據「環境影響評估法」第五條的規定，原則上土石採取是必須進行環境影響評估，然而，為了規避環評的要求，經濟部擬採取容許使用的巧妙手段來予以因應。問題是，作為農業使用的土地又如何能夠與土石採取相容使用呢？當表土及深達十至十五公尺的砂石皆被挖走了以後，農作物又將如何來附著呢？這正是所謂的「皮之不存，毛將附焉」，因此，所謂的「容許使用」只是一個掩人耳目的障眼法，二者之間根本是無法相容的！

正當的途徑，應該是要依循「區域計畫法」第三章分區變更的相關規定來辦理，也就是要遵照制度的管道來規劃土石採取專用區，而不是運用「容許使用」來便宜行事，並讓所有農牧用地成為潛在的開挖場所。不過，這其實也政反映出我國土地管理的一大弊病，目的事業主管機關往往站在本位主義的立場，不依循正常計畫程序來進行土地使用的變更，在業者的強力要求之下，祭出經濟成長的大纛，意圖藉由「容許使用」或其他的方法來暗渡陳倉。

再者，農地開挖之後的大洞又該如何的處理？一些過往的經驗顯示，這些大洞將成為非法事業廢棄物的回填處所。

依據「環保署事業廢棄物管制中心」，的申報資料顯示，全國事業廢棄物的申報量約為一一九四萬公噸，其中包含一般事業廢棄物的申報量約為一一二二萬公噸，有害事業廢棄物的申報量約為七十二萬公噸。但重要的是，根據環保署的推估，二〇〇二年全國事業廢棄物的產生量約為二二六九萬公噸，其中一般事業廢棄物約為二一六六萬公噸，有害事業廢棄物約唯一〇二萬公噸，這表示推估值與實際的申報值有了相當大的差距，申報值大抵僅推估值的百分之五十三。

此隱含的意思為大量的事業廢棄物在未經處理的違法狀況之下，任意傾倒於台灣的大地，如此一來，不僅造成環境的嚴重污染宜自然生態的破壞，也成為政府及未來世代後續處理的難題。而這些成本經濟部有將其計算在內嗎？處於政策上游的經濟部是否需有整體的考量，勿將此政策所產生的負面效果轉嫁給其他部會、或由後代子孫來承擔侍候的補救？

永續發展的願景是台灣大多數人的共識，政府也才甫通過「國家永續發展願景與策略綱領」，做為未來施政的主要依據。在綱領中，特別提及了「保護土地資源」、「防制土壤公害」、「防制廢棄物公害」等重要項目，惟落實於實際的執行面時，若由上述農地開採砂石的政策來看，創造經濟成長依舊是最主要的優先，其他有關環境的重要考量都要因此而退讓，這豈不悲哉！如此不依循正常制度管道的平地農牧用地開採砂石，將造成國土的滿目瘡痍及傷痕累累，並成為永續台灣的一大浩劫。
2006/08/16 發表於《中國時報》，A15，時論廣場。

完全清污染 完全不可能

「整治成功」是指建構社區、專家與官方共同可接受風險值 在制度管控下開發污染場址

中石化台南安順廠污染事件牽扯出許多值得重視的課題，包括污染場址該如何整治？污染清除的標準又該如何設定？現今的科技是否有可能全部清除污染物？社會又有無可能付出全部清除的成本（初估至少要卅至五十億元）？倘若答案不幸為否，那麼污染物清除的標準又該如何決定？當地居民的健康又該如何維護？面對這些問題，美國的整治經驗值得參考。

以往美國「超級基金清理法案」及其後續的「超級基金修訂及再授權法」所偏向的清理標準為永遠的移除污染物，相當的嚴格。然而經過多年實施後，相當沮喪的發現永遠移除污染物的嚴格清理標準是不可能的，這主要是受限於污染的嚴重程度、整治科技的水準及成本的考量。

僅以成本為例，在超級基金清理法案實施十八年後，於一千四百一十三個國家優先名單中，僅清理了百分之卅六，而且每一個污染場址平均清理費用是兩千五百萬至三千萬美元，費用頗高。

目前美國的政策走向大概有二：一是將未來土地利用模式與污染場址的再開發作連結，二是所謂的「制度管控」。

美國環保屬於一九九五年發表了土地使用的政策指令，要求環保署人員於整治該污染場址的調查過程中，必須檢視土地利用的相關資訊，如土地使用分區圖、都市計畫、及未來發展的模式等，並必須求教於地方土地使用計畫的負責人員及當地民眾，由此構思一個可以合理期待的未來使用方式，並且必須與未來清理的目標一起思考。

不同的土地使用模式（如住宅區、商業區、或工業區），將會使得民眾與土地有不一樣的接觸頻率，由此也會導致不一樣的健康風險值（主要為致癌風險值），並由此來決定污染清理的標準，這樣不僅可大幅降低清理成本，也可適度保障民眾健康，似乎是雙贏。

制度管控是指透過行政及法律的控制來限制土地或資源的使用，這是非工程的整治機制，由此來避免及降低人們暴露於有毒污染物質的潛在可能。以往大抵是用來限制土地及地下水的使用，如透過契約的簽訂限制土地未來可能的使用種類及其強度、或是限制地下水的抽取及使用等。

不論是何種制度的管控，目的都是要形成屏障，讓大眾與那些可能會威脅人體健康的污染場址分開。資料顯示，近年來美國環保署在政策上越來越倚重制度管控。

值得注意的是，不論是與未來土地使用作連結或是採行制度管控，皆涉及了風險的概念，透過「可接受風險值」的評估與計算，使得部份污染物可以繼續留存於污染場址，為污染場址整治尋得解套方法。

不過，風險值的計算往往受到觀察者主觀立場的影響，使得部份科技專家所認定的「可接受風險」，與那些可能因此決定而受到負面波及者，有相當大的差距。也就是說，風險數值的取得並非沒有爭議，它涉及了取樣方法是否公允，也與研究者主觀的假設有關（如每人每天可能的土壤附著量）。因此，如何尋得「可接受風險值」的共識，可能是政策選擇的重要關鍵，且要特別尊重當地受害居民的意見。

總之，所謂「整治成功」的定義已由完全的清除污染物，轉而為建構出社區、學者專家及行政官員共同可以接受的風險值，這個艱鉅目標的達成，可能需要多方共同的努力，而不是僅以賴技術專家的清除污染能力。


2005/07/13 發表於《聯合報》，A15，民意論壇。